La depenalizzazione di alcuni reati doganali – I chiarimenti delle Dogane

Con i Decreti Legislativi n. 7 e 8 del 15 gennaio 2016, emanati in base alla delega contenuta nella Legge n.67/2014, sono stati depenalizzati, a far data dal 06 febbraio 2016, diversi reati.

Più in particolare, per quel che attiene l’ambito doganale, le modifiche sono state operate dal secondo dei due decreti citati e, cioè, dal D.Lgs. 15.01.2016, n.8, che ha depenalizzato tutti i reati, tranne quelli previsti dal codice penale[1] e quelli elencati nell’allegato al decreto in commento, per i quali era prevista la pena della multa o dell’ammenda, con conseguente conversione dell’illecito penale in illecito amministrativo.

Tra i reati depenalizzati, dunque, rientrano anche quelli previsti dagli artt. 282 e seguenti del T.U.L.D., ovvero:

1. il contrabbando nel movimento delle merci attraverso i confini di terra e gli spazi doganali (art. 282 TULD);
2. il contrabbando nel movimento delle merci nei laghi di confine (art. 283 TULD);
3. il contrabbando nel movimento delle merci nel movimento marittimo delle merci (art. 284 TULD);
4. il contrabbando nel movimento delle merci per via aerea (art. 285 TULD);
5. il contrabbando nelle zone extra-doganali (art. 286 TULD);
6. il contrabbando per indebito uso di merci importate con agevolazioni doganali (art. 287 TULD);
7. il contrabbando nei depositi doganali (art. 288 TULD);
8. il contrabbando nel cabotaggio e nella circolazione (art. 289 TULD);
9. il contrabbando nell’esportazione di merce ammesse a restituzione di diritti (art. 290 TULD);
10. il contrabbando nell’importazione o esportazione temporanea (art. 291 TULD);
11. il contrabbando diversificati nelle ipotesi residuali da quelle descritte in precedenza (art. 292 TULD).

In tutti i casi sopra elencati, così come previsto dall’art. 1, comma 6, della novella, per i quali era prevista una pena pecuniaria proporzionale, la multa prevista dalle rispettive norme penali è stata sostituita con la sanzione amministrativa da Euro 5.000,00 ad Euro 50.000,00.

Infine, per le ipotesi di contrabbando in caso di mancato o incompleto accertamento dell’oggetto del reato (art. 294 del TULD), per il quale era prevista la multa fino a 258 euro, ora (art. 1, comma 5, lett. a) del D.Lgs. 8/2016) viene previsto il pagamento di una sanzione amministrativa da Euro 5.000,00 ad Euro 10.000,00.

Nel procedere alla depenalizzazione dei predetti reati, il Legislatore, con l’art. 5 del D.Lgs. n.8/2016, ha voluto specificare che la clausola generale prevista dall’art. 1, comma 1 e 2, prevede un diverso regime in caso di “recidiva” nella commissione del medesimo illecito depenalizzato.

Difatti, il citato articolo 5 recita:

“Quando i reati trasformati in illeciti amministrativi ai sensi del presente decreto prevedono ipotesi aggravate fondate sulla recidiva ed escluse dalla depenalizzazione, per recidiva è da intendersi la reiterazione dell’illecito depenalizzato.”

Ciò non significa che si è voluto procedere ad una ripenalizzazione degli illeciti appena depenalizzati, ma viene chiarito che nei casi in cui si registrano una pluralità di condotte dello stesso tipo, la cui reiterazioni è assunta come ipotesi aggravata esclusa dalla depenalizzazione (es. condotte reiterate punite con l’arresto), sebbene le condotte precedenti sia state punite con sanzioni amministrative, esse costituiranno ugualmente precedente penale e per le violazioni successive sarà applicata la sanzione penale prevista per le ipotesi di recidiva.

L’ipotesi calzante è quella contemplata dall’art. 296[2] del TULD che prevede la pena della reclusione fino ad un anno nel caso in cui l’agente sia stato già condannato per il delitto di contrabbando. In tal caso la prima violazione commessa da trasgressore sarà punita con la sanzione amministrativa da Euro 5.000,00 ad Euro 50.000,00, le violazioni successive saranno punite oltre con la sanziona amministrativa anche con la reclusione fino ad un anno, aumentato dalla metà a due terzi per i soggetti già condannati per reati di contrabbando.

L’introduzione della novella de qua, concentrata prevalentemente sul merito della questione, ha lasciato scoperti alcuni campi riguardanti soprattutto il campo procedurale di applicazione delle sanzioni.

Il mero rinvio operato dall’art. 6 del D.Lgs. n. 8/2016 alla Legge 689/81 non ha, infatti, definito con precisione i margini operativi del procedimento amministrativo/tributario relativo all’applicazione della sanzione pecuniaria da parte dell’Amministrazione.

Pertanto, l’Agenzia delle Dogane, con la nota protocollo n. 553883/RU del 24.05.2016, ha chiarito alcuni aspetti problematici riguardanti il coordinamento tra le nuove disposizioni e quelle precedenti. In particolare, si è soffermata sulla portata dell’articolo 7, comma 1, del D.Lgs. n. 8/2016, sottolineando che il potere di accertamento, nonché quello di irrogazione delle sanzioni tributarie per le violazioni de quibus, ora depenalizzate, è di competenza dell’Agenzia delle Dogane.

E, tanto, in quanto

l’articolo 324 del TULD recita:

“Ai funzionari doganali, nei limiti del servizio cui sono destinati, è attribuita la facoltà di accertare le violazioni del presente Testo Unico e quelle di ogni altra legge la cui applicazione è demandata alle Dogane;

l’articolo 325 dispone che:

“ ….omissis…..

4. Il processo verbale e’ trasmesso al Procuratore della Repubblica presso il tribunale ((ovvero al capo della dogana della circoscrizione in cui la violazione e’ stata accertata, rispettivamente competenti per il procedimento penale o per quello relativo all’applicazione della sanzione amministrativa)), salvo che la violazione sia estinta, a seconda dei casi, ai sensi dell’art. 334 o per oblazione od a norma dell’art. 15 della legge 7 gennaio 1929, n. 4[3].

….”

l’Amministrazione finanziaria chiarisce, inoltre, come, da una lettura sistemica dell’art. 325, 334 e 335 del T.U.L.D., i funzionari di dogana che redigono il processo verbale di cui all’art. 325 del predetto Testo Unico sarebbero competenti ad accertare le presunte violazioni ed ad irrogare le relative sanzioni, con il solo limite per i casi contemplati dagli art. 334 e 335.

In tali casi, è necessario che il funzionario accertatore, dopo aver redatto il verbale di accertamento ai sensi dell’art. 325 del T.U.L.D., trasmetta l’atto di constatazione al “capo della dogana” il quale, accertata la violazione tributaria, può irrogazione la relativa sanzione al soggetto che ha posto in essere la condotta rilevata.

Quanto alla definizione di “capo della dogana”, in ossequio a quanto previsto dal D.Lgs. n. 165/2001, la predetta nota specifica che debba intendersi tale il dirigente da cui dipendono i funzionari verbalizzanti.

L’altro aspetto che la Dogana ha voluto chiarire riguarda le norme applicabili al procedimento di irrogazione delle sanzioni. L’art. 6 del Decreto n. 8/2016 fa un generico richiamo all’applicazione delle norme procedimentali di cui alla Legge n.689/81, nella misura in cui le stesse siano applicabili alle fattispecie in questione.

L’Agenzia delle Dogane, però, nella considerazione che il contrabbando è un fenomeno che involge degli aspetti propriamente tributari, consistente nella sottrazione delle merci ai diritti di confine (cfr. Cass. pen. n. 39196/2015), ritiene che non devono ritenersi applicabili le norme riguardanti il generico procedimento delle sanzioni amministrative, bensì quelle di cui al D.Lgs. n. 472/1997, riguardanti le sanzioni tributarie, quest’ultime da ritenersi prevalenti rispetto alle prime, in quanto norme speciali. Solo in caso di lacunosità, laddove compatibili, potrebbero applicarsi le norme sancite dalla Legge n.689/81.

Ciò comporta che gli illeciti depenalizzati potranno essere definiti in via agevolata con le modalità previste dagli articoli 16 e 17 del D.Lgs. 472/97. Sul punto, però, è prevista una distinzione tra illeciti commessi in data anteriore all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 8/2016 (06.02.2016) e quelli commessi dopo quella data.

Per i primi, in virtù della previsione contenuta nell’articolo 9, 5° comma, il trasgressore potrà estinguere il procedimento pagando, entro sessanta giorni dalla notifica degli estremi della violazione, la metà della sanzione, oltre alle spese di notifica. Per le violazioni commesse dopo il 6 febbraio 2016 vigerà la disciplina generale, per cui, come detto, saranno applicabili le disposizioni contenute negli artt. 16 e 17 del D.Lgs. 472/97.

Infine la nota dell’Agenzia delle Dogane chiarisce il rapporto tra le sanzioni amministrative previste dagli articoli  303 e 304 del TULD e quelle previste per l’ormai depenalizzato delitto di “contrabbando semplice” attualmente sanzionato, anch’esso, con una sanzione amministrativa.

Sul punto chiarisce la Dogana che alla luce della depenalizzazione del delitto di “contrabbando semplice” le clausole di riserva contenute nei citati articoli 303 e 304[4] vadano riferite ora al contrabbando depenalizzato, per cui è da escludere ogni ipotesi di cumulo materiale tra le due sanzioni.

In pratica per una violazione che rientri astrattamente in entrambe le due fattispecie (sanzione amministrativa – artt. 303 o 304 del TULD e “contrabbando depenalizzato”) dovrà applicarsi solo una sanzione. La scelta di quale sanzione applicare sarà determinata dall’elemento psicologico del trasgressore. Se si ravvisano gli estremi del dolo la violazione sarà da inquadrarsi come contrabbando, viceversa se si ravvisa solo la “colpa” del trasgressore la violazione sarà punita dalla sanzione amministrativa di cui agli artt. 303 o 304 del TULD (cfr. Cassazione Penale n. 33213/2014 e 8096/2011).

[1] Alcuni dei quali parimenti depenalizzati, sia con l’articolo 2 del DLgs. 8/16 in commento, altri dal D.Lgs. 15.01.2016 n. 7.

[2] Colui, che dopo essere stato condannato per delitto di contrabbando preveduto dal presente testo unico o da altra legge fiscale, commette un altro delitto di contrabbando per il quale la legge stabilisce la sola multa e’ punito, oltre che con la pena della multa, con la reclusione fino ad un anno.

Se  il recidivo in un delitto di contrabbando preveduto dal presente testo unico o da altra legge fiscale commette un altro delitto di contrabbando per il quale la legge stabilisce la sola multa, la pena della reclusione comminata nella precedente disposizione e’ aumentata dalla metà a due terzi.

Quando non occorrono le circostanze prevedute in questo articolo, la recidiva nel contrabbando e’ regolata dal codice penale.

[3] Il D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 473 ha disposto (con l’art. 10, comma 3) che “l richiami all’articolo 15 della legge 7 gennaio 1929, n. 4, presenti negli articoli 325, quarto comma, e 326, primo comma, primo periodo, del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43, si intendono riferiti alle corrispondenti disposizioni contenute nella disciplina generale sulle sanzioni amministrative per violazioni alle norme tributarie”

[4] Art. 303, 3° comma, “…qualora il fatto non costituisca più grave reato”;

Art. 304, 1° comma, ult. parte, “…. quando il fatto non costituisca reato di contrabbando…”